国开行争取回归政策性银行

国家开发银行（下称国开行）预计将成为新一轮金融改革的主角之一。

在新型城镇化不断深入的背景下，6月26日，国务院再次专门提出棚户区改造，其中引导金融机构加大对棚户区改造的信贷支持。随后，国开行很快获得财政部特批的1000亿元额度软贷款，专项用于支持棚户区改造——这是国开行独有的。自2007年国开行启动商业化改革，监管部门已经要求国开行软贷款存量到期不再新增，彼时国开行软贷款余额有上千亿元，至今余额仅有四五百亿元。

财新记者近期从多个渠道获悉，国开行正在争取回归政策性银行，并希望得到高层的支持。国开行内部也在为此积极做准备，并开始专门着手研究德国复兴开发银行（KFW）的模式。

中国投资有限责任公司副总经理谢平在9月初的“第二届金融街论坛”上透露，近期国务院部署三家政策性银行（国开行、进出口银行、农业发展银行）要继续改革。

谢平在前述场合分析称，“现在核心的难题就是每一家政策性银行都是说国家利益、国家战略，但是又大量地开展商业银行（业务），两类业务边界不清，造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制都不完善。（政策性银行）跟商业银行出现竞争，规模迅速膨胀，道德风险增大，监管难度加大，存在着监管失灵和失效。”

财新记者获悉，就前述国开行回归政策性银行的动议，最大的反对声音来自财政部。“开弓没有回头箭，国开行已经走到这一步了，应该考虑怎么加强自我管理、自我约束，有激励也应有约束。”接近财政部人士称。

相较于另两家政策性银行，已转型为商业性银行的国开行，同时也要面临财务利润指标的考核。“利率市场化加快以后，意味着国开行没有负债能力了，没发展空间了，这是核心问题。”一位国开行人士透露。

有业内人士认为，最核心的是风险承担机制，即最终的贷款损失风险谁来承担？是财政部还是央行承担？现在央行负责审批国开行每年的发债规模，但是最终风险责任并不是央行承担。业内人士表示，“如果国开行回归政策性，财政部门不可能背负这么一个庞大的或有负债的开发性金融资产。如果国开行总资产膨胀到10万亿元，财政显然无法承担。”

回归争议

在前述接近财政部人士看来，如果国开行的定位再回归到政策性银行，财政部希望仍沿用此前对政策性银行的规模控制，以此来约束国开行的发展速度，并可保证对重点项目的支持，比如1000亿元软贷款。“即使中国现在的经济发展阶段需要国开行来发挥作用，也应保重点，不是国开行想做什么就做什么。”

“国开行的业务和服务范围的确过于宽泛，没有限制，这是所有股东成员和监管部门都认识到的问题。”接近汇金公司人士称。

但在国开行人士看来，规模管理的方式，相当于限制了国开行的发展。“天天等着财政部‘撒胡椒面’，这很被动，不利于发展。”

在业内人士看来，问题是国开行的业务中有一部分是符合国家战略，但也有很多贷款不属于国家重点项目，是和商业银行竞争的。

“财政部不可能对国开行所有的风险敞口都兜底，这是不合理的。国开行自己发放贷款时也要给予企业授信额度，财政部同样对国开行有授信额度，至少在国开行业务转型没有明确时，这个规模管理是必须的，因为资本充足率对国开行是不起约束作用的。”前述接近财政部人士称。

尽管国开行在努力达到监管部门的差异化监管指标，但以其现在11.1%的资本充足率来看，低于银监会对大型银行资本充足率11.5%的监管要求，也低于国际上政策性金融机构通常13%-15%的资本充足率水平。目前工、农、中、建、交行的资本充足率分别为13.11%、11.81%、13.33%、13.34%、13.85%，其中农行最低。

在财政部人士看来，财政部可以对国开行的重点项目给予授信额度， 如此次1000亿元的软贷款额度就是财政部支持的棚户区建设，用于资本金贷款，以弥补地方平台资本金的不足。

与商业银行的贷款资金不能作为项目资本金不同，国开行的软贷款可以作为项目资本金运用，在此基础上进一步融资。软贷款通常是由政府财政资金支持，政策性金融机构承担，相当于财政的延伸，用于社会保障项目。与一般商业银行贷款不同的是，除了贷款利率优惠，软贷款可以用做项目资本金，类似于股权投资。

“这1000亿元软贷款可回收再贷，等于放大了杠杆，能撬动2万亿元贷款。”一位国开行人士向财新记者表示。

对于仍然受信贷规模限制的传统商业银行来说，这显然意味着不公平竞争。“2007年监管部门推动国开行商业化改革的初衷就是，让国开行和其他商业银行在一条起跑线上平等竞争。”一位监管部门人士称。

“国开行的问题是首先要界定清楚到底做什么，不能脚踏两只船，”接近汇金公司人士对此分析称，改革之初，国务院给国开行的定位是服务于国家战略的中长期贷款，“什么是国家战略？这是一个很虚的定位，这也是当年改革留的一个重要缺口。”

事实上，“脚踏两只船”一直是政策性银行的症结所在，即左手可以商业性的名义开拓业务，同时右手以服务国家战略的名义，享受政策优惠的政策性制度优势，一旦面临风险损失，又可以服务国家战略为名，让国家埋单。在前述三家政策性银行中，已转型为商业性银行的国开行，业务发展最为激进，也日渐面临最为尴尬的局面。

“成立了不到20年的国开行的资产规模膨胀到近8万亿元，现在的趋势有点像美国的“两房”（房利美、房地美），商业性业务和政策性业务纠缠在一起，风险承担责任划分不清。”前述接近财政部人士称。

业内一直呼吁为专门的政策性金融立法，明确划分国开行与其他政策性银行的业务范畴和风险，保证既不制约其发展又可以合理约束。“中国尚未形成政策性银行和商业性银行如何协调的机制，也一直没有国际上通行的政策性金融立法，这是我们一直呼吁的。”中国进出口银行董事长李若谷在此前接受财新记者专访时坦承。

真假商业化

“其实，国开行的政策性业务性质从头到尾就没有改，除了公司治理有所进步，设立了董事会、监事会，引入汇金公司成为股东成员，决策程序有了一定调整，但业务实质没有改，甚至政策特征更加明显，特别是经济复苏期间，国开行更强化了其政策性业务。”一位接近汇金公司的业内人士称。

不久前，国开行董事长胡怀邦在接受央行旗下的《金融时报》专访和公开发言均称，国开行是中国中长期投融资的主力银行，以“增强国力、改善民生”为使命，在服务国家战略、支持经济社会发展中发挥了积极作用，成为中国经济社会发展全局和金融体系中不可替代的重要力量。面对新形势、新任务，国开行将重点做好六个方面工作，包括棚户区改造、“两基一支”（基础设施、基础产业、支柱产业）领域、区域协调发展、产业转型升级、重点战略客户、大力支持保障改善民生。

“这六大领域中，至少一半以上都属于政策性业务领域，与国开行商业化改革之前的业务领域并无太大变化。变化最大的是商业性业务扩张很迅猛。”前述人士分析称。

与2007年国开行改革初期的3万亿元的总资产相比，短短五年，国开行总资产已近8万亿元，规模迅速膨胀近3倍。

按行业分，国开行70%以上的贷款投向煤电油运、农林水、通信和公共基础设施等重点领域，支持了南水北调、国家石油储备、高速公路网、北京奥运会、上海世博会等一大批国家重点项目；按地域分，60%以上的贷款投向中西部和东北老工业基地，重点加强对西藏和四省藏区、新疆的支持。

公开资料和财新记者采访数据显示，截至6月末，国开行总资产7.8万亿元，资产规模位列第六大中资银行；外币贷款余额2624亿美元，连续数年位居中资银行对外贷款规模的榜首；贷款余额约6.7万亿元，不良贷款率0.32%，连续33个季度控制在1%以内；资本充足率11.1%，拨备覆盖率879.23%，拨贷比2.82。

随着今年经济明显下滑、复苏不明显的趋势，立足于中长期业务的政策性银行所应发挥熨平经济波动、稳定经济的作用亦相应加强，加之国务院强调推动新型新城镇化建设，原本业务定位于“两基一支”的国开行，发挥政策性业务支持作用越发凸显。

“城市基础设施建设仍是国开行重点之一，国开行过去的城市基础设施信贷支持主要是城区改造，这一次偏向棚户区改造，也是紧跟中央政策走，”一位国开行人士如是告诉财新记者，“以前的城市基础实施建设比较粗放，造城运动把地价拉升了，现在的棚户区改造转向城中村改造，既能提升城市品位、又能惠及民生。”

“棚户区改造属于基本的社会保障投资，不应该也不会盈利，本应由政府财政资金或举债支持，如果仍依赖各种信贷，又会形成新的政策性贷款糊涂账。”汇丰银行大中华区首席经济学家屈宏斌认为。

制度缺位

在一位高级金融专家看来，现状面临两个问题：一个问题是国开行脚踏两只船；另一个问题是如果回归政策性金融，则意味着财政部将强化行政监管方式。

财政部人士认为，国开行完全可以借鉴KFW模式。KFW的理事会架构既有激励也有约束，其理事会成员包括财政部和商业银行。商业银行作为理事会成员，在机制上可以起到制约的作用，便于对KFW的行为监督，避免造成与商业银行的不公平竞争。

前述人士继续解释称，KFW于1948年成立，是德国最大的国有政策性银行，成立时总资本约10亿德国马克（约40多亿人民币），其主要职能是为德国的基础设施、基础产业及重大出口项目提供长期贷款。KFW成立60多年后，总资产规模折合不到5万亿元人民币。

在前述接近汇金人士看来，国开行改革的核心问题是，谁决策谁承担风险。对于国开行改革方向的制度设计，涉及中国整个金融生态格局，不能造成金融市场 的不公平竞争。“如果一个庞大的开发性金融机构，又同时介入商业领域，造成的金融生态环境是混乱的。”

这就意味着，对于国开行的发展必须有效控制，业务发展速度应放慢，前述接近汇金人士表示，“规模控制在5万亿元左右比较合理，慢慢探索、调结构。如果国开行明确是以政策性金融机构的身份开展业务，那么国开行应主动探索如何避免和商业银行竞争，更多与商业银行形成一个协同效应。”

前述高级金融专家表示，政策性银行在带动其他商业银行进入之后，是否主动避免和商业银行争利。政策性金融的作用就是弥补市场不足，或先进入某个领域、行业发挥其示范作用，以一种创新机制成功促进融资。

“关键是没有退出标准和策略。”前述金融专家称。

除了做强做大的先天动机，根本原因在于缺少政策性金融立法规范，政策性金融机构的定位不明确。国际上的开发性金融机构即政策性金融机构，成立之初就专门立法，制定政策性金融机构资产规模增长比例和幅度，以避免越位和商业性金融机构的不公平竞争。这些开发性金融机构也兼营与其政策性业务相关或延伸的商业性金融业务，但在规模和数量上是有限的。比如，美国进出口银行的业务活动受到诸多限制，有业务规模不得超过400亿美元的综合限额，又有议会批准的年度限额。

而对于政策性银行中最为特殊的国开行，是否应有一个专门的条例规范约束其行为，“这取决于是否明确国开行政策性功能，与进出口银行和农发行的改革方向一样。”财政部人士认为，如是，这将意味着国开行应不再介入商业性信贷业务，只专注于政策性业务，而非眼下两种业务都在齐头并进。“不能利用优惠政策与商业银行竞争，这不合理，制造不公平竞争。”