民营银行与金融民营化的经验教训

专题研究

民营银行与金融民营化的经验教训:

以我国台湾地区为例

牛播坤  周笑雯

摘要:在利率市场化的大背景下，开放民营银行设立会给金融业带来何种影响，开放过程中应注意哪些问题，值得关注和研究。本文回顾了我国台湾地区民营银行的发展历程，并总结了其中的经验和教训，以期为我国正在探索的“扩大民间资本进入金融业”、尝试设立民营银行等改革提供借鉴。

关键词:民营银行  金融民营化  利率市场化

向民营资本开放金融业特别是银行业，是金融深化、金融民营化的重要步骤。2013年7月，国务院办公厅发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》(简称“金十条”)，提出“扩大民间资本进入金融业”、“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”，银监会表态将“积极探索，慎重实施”，自此激发了市场对“民营银行”概念的关注和探讨。在利率市场化的大背景下，开放民营银行设立可能给金融业带来哪些影响?开放过程中应注意哪些问题?本文通过回顾和总结我国台湾地区民营银行的发展历程及其中的经验教训，希望寻找到上述问题的答案，以期为我国即将推进的相关改革提供一些参考。

台湾地区银行业民营化进程

(一)开放民营银行设立的背景:金融深化与经济转型

20世纪80年代前，我国台湾地区实行严格的金融管制，对商业银行的设立采取特许制。岛内获准经营的本地商业银行共有24家，根据成立的时间、地点等，大致可归为三类，即成立于日占时期的省属行库，早期在大陆设立、后在台湾地区复业的银行，及后来新设的若干银行。除3家特准设立的民营银行外，其余21家均属政府主导下的公营银行。

长期管制的台湾地区银行业于20世纪80年代末出现管制放松迹象，开放民营银行设立被提上日程。这一政策是在怎样的环境下提出的?为何选择这一时点?追本溯源可概括为以下几方面。

1.台湾地区经济增长对金融业提出了更高的要求

20世纪50年代至80年代，台湾地区在出口拉动下，以年均8%的经济增速跻身“亚洲四小龙”(见图1)。然而，服务实体经济的金融部门依然处于高度管制之下，低效、混乱的金融体制成为制约经济进一步发展的绊脚石。

图1  1955—1990年台湾地区人均GDP及GDP增速

资料来源:Wind资讯，华创证券

2.长期以来台湾地区地下金融与正规金融体系并存，金融二元特征明显

根据台湾地区相关部门1991年的统计，民间借贷资金规模是正规金融体系的30%，占地区GNP的55%，总量达到6000亿新台币。地下金融如此猖獗，一方面是由于公营银行等金融中介服务能力不足，另一方面与台湾地区文化特征有关。台湾民众历来有“亲朋至上”的文化传统，无法从正规银行渠道获得贷款的企业多转向亲友进行“关系型借贷”。民众无法客观判断贷款主体的信用资质，因此需要高利率作为风险补偿。尽管主管部门一再表示民间借贷违法，但地下金融仍不断蔓延成长。台湾当局意识到，对金融行业进行有序松绑，是唯一根治之道。而当时民间融资的发达在一定程度上正为后期民营银行的产生和发展奠定了基础。

3.开放民营银行设立是台湾地区金融市场化改革的重要一环，相关政策的出台离不开全球经济自由化浪潮的推动

20世纪后期，全球各大经济体都掀起经济自由化浪潮，贸易自由化、国有企业民营化是主要改革方向。20世纪80年代，台湾地区出口贸易带来高额超储，岛内股市、楼市价格上涨，经济失衡。为扭转这种混乱的局面，台湾当局于1984年推出一系列自由化改革政策，其中金融相关政策主要有:利率自由化、汇率自由化、外汇管制放宽、公营银行民营化等。随后又进一步加快开放服务业市场，仅1991年就批准了36家外资银行在台设立分行。在这种背景下，对民间资本开放包括银行业在内的各个行业，符合当时的政策导向。

(二)严苛的准入条件并未阻挡民间资本的热情

台湾地区从着手准备开放民营银行设立到最终民营银行开业，前后经历了4年时间(见表1)。政府设立了极为严苛的民营银行准入条件(见表2)。

表1  台湾地区民营银行开放进程

表2  台湾地区民营银行设立标准

资料来源:台湾地区“商业银行设立标准”，华创证券

尽管设立了严格的准入标准，但并未影响民营资本进入银行业的热情。1991年，第一批共19家民营银行申请设立，经过多轮筛选，最终核准15家民营银行；后又在1992年核准了第16家民营银行。

(三)开放民营银行设立的政策评价

1. 市场准入条件设置较高

台湾地区设定的民营银行市场准入门槛远高于公营银行。资本要求方面，开放民营银行设立前市场份额最大的三家商业银行(在台湾统称“三商银”)中，第一银行股本73亿新台币、华南银行72亿新台币、彰化银行65亿新台币，而对新设民营银行的资本要求却高达100亿新台币。这种过度的资本要求导致短期内金融市场剧烈波动，并致使民营银行在后期经营中出现融资紧张。

2. 股权结构不合理，财团控股严重

民营银行的发起股东需出资20亿新台币，在高额资本金壁垒下，申设民营银行的大股东多为大财团，银行股权结构类似于家族企业，削弱了内控机制。高管干扰信贷投放、关系客户违规借款等屡见不鲜。

3. 短期内冲击货币市场

20世纪90年代初，台湾地区货币市场并不发达， 15家新设民营银行高额的资本金需求短期内使得货币市场资金面骤紧。当时台湾地区相关部门正在严控岛内“热钱”，不仅没有增加货币投放，反而继续实行较紧的货币政策。银行为保证清偿能力，开始走向恶性竞争。

4. 造成公营银行人才短缺

1991年核准的15家民营银行共集中开设105个机构(每家1个总行、1个储蓄部、5个分行)，需要有经验的金融人才5000多人。民营银行从公营银行高薪挖人，基层员工、中高层管理者大量跳槽至民营银行，公营银行的人力资源体系遭受很大冲击。

推行公营银行民营化:

台湾地区银行业金融民营化的另一举措

作为降低金融行业准入门槛的系列改革措施之一，我国台湾地区政府除核准设立16家民营银行及辅导信托公司、信用合作社等改制为商业银行外，还于1998年推行公营银行民营化，通过出售“公股”的方式降低公营银行中政府持股比例。

尽管公营银行民营化的过程遇到一定阻力，但改革在台湾地区政府的推动下仍有序进行，并取得了显著成效。以“三商银”为例，民营化前政府持股比例均高于51%，经过1998年、1999年两次出售“公股”后，政府持股比例降至40%以下(见表3)。

表3  台湾地区公营银行的政府持股比例变化

资料来源:台湾“财政部金融局”，华创证券

开放民营银行设立后的台湾地区银行业:

竞争格局经历市场化重构

(一)民间资本进入银行业叠加利率市场化，银行业经营绩效整体出现下滑

1.台湾地区金融市场竞争日渐激烈，银行业格局发生显著变化，民营银行重要性提升

从开放民营银行设立至2001年，10年间，我国台湾地区民营银行由11家增至48家，公营银行由13家缩减至5家(见表4)。民营银行在整个金融体系中的资产规模从8.9%增至51.5%(见图2)。

表4  台湾地区银行业格局变化

资料来源:台湾“财政部金融局”，华创证券

图2  民营银行、公营银行及外商银行占全体金融机构的资产规模

资料来源:台湾“中央银行”，华创证券

2.台湾地区本地银行盈利能力大幅下降，外商银行盈利能力逐年提升

开放民营银行设立后10年间，本地商业银行(含公营、民营)整体ROE水平从1993年的10.4%降至5.5%，降幅达47.1%；但外商银行ROE水平从1994年的22.2%升至2001年的32.0%，增长44.1%。在本地银行中，公营银行受到的冲击相对更大，其ROE、ROA下降幅度高于民营银行(见表5)。

表5  台湾地区各类银行盈利能力变化

注:七大行库(公营)包括第一银行、华南银行、彰化银行、台湾中小企业银行、台湾银行、土地银行、合作金库。台湾中小企业银行2001年ROE 为-31.1%，ROA为 -1.8%，影响了七大行库(公营)的均值。

资料来源:《台湾开放民营银行设立之经验与展望》，华创证券

本地银行盈利的能力下降还体现在银行收入结构上。2001年，台湾地区本地银行息差收入占营业收入的86%，手续费及佣金收入5%(见图3)。与之形成鲜明对比的是，同期外商银行息差收入占68%，手续费及佣金收入占21%(见图4)。民营银行和公营银行均未能摆脱高度依赖息差收入的传统盈利模式。

图3  2001年台湾地区本地银行收入来源结构

资料来源:台湾“中央银行”，华创证券

图4  2001年台湾地区外商银行收入来源结构

资料来源:台湾“中央银行”，华创证券

3.台湾地区金融机构整体资产状况恶化，风险不断积累

1995年至2001年间，台湾地区金融机构整体坏账率从3.0%增至8.2%，其中本地银行(含公营、民营、信托投资公司)从2.9%增至7.7%，外商银行从0.8%增至3.5%(见表6)，基层非银机构更是从4.0%增至16.4%。

在本地银行中，公营银行2001年平均坏账率为5.3%，低于民营银行7.7%的水平，更低于16家新设民营银行8.5%的坏账率。

表6  台湾地区金融机构坏账率

资料来源:台湾“中央银行”，华创证券

4.民营银行开放与利率完全市场化叠加，是导致冲击较为明显的一个重要原因

1989年7月，台湾地区取消对银行存款利率上限及放款利率下限的管制规定，自此，台湾地区正式迈入利率完全市场化阶段。

随着银行资产状况恶化，抗风险能力同步弱化，银行业陷入集体亏损，众多中小银行倒闭。为保证存款市场占有率，中小银行主动采取价格手段与大行“分庭抗礼”，资金成本特别是1年期以上的定期存款利率较高，而大行凭借规模、网点等优势，存款利率保持相对稳健。在多次调高存款利率后，中小行与大行的利率差别越来越大。但随着银行存贷息差加速收窄，中小行无力维持价格战，主动降低存款利率以缓解压力，以至于几年之后大行的存款利率反而高于中小行。2000年后，大中小行存款利率差别逐渐缩小，趋向收窄。

(二)民营银行的风险最终通过商业银行并购潮来消化

随着经营状况的不断恶化，部分新设民营银行出现亏损，如何处置亏损的商业银行成为台湾地区主管部门面临的难题。1991年到2000年间，台湾地区没有商业银行破产处置的相关规定，银行无法申请破产。为给亏损银行一个正常退出的渠道，同时也为了应对外商银行的竞争，2000年、2001年台湾地区相关部门通过了“金融机构合并法”和“金融控股公司法”，鼓励金融机构间的合并收购，并对相关登记费用、税收等予以一定优惠。经营不善的民营银行，以及许多规模较小的公营银行被有实力的银行或金控集团收购(见表7)。

表7  台湾地区部分银行合并案例

资料来源:华创证券

来自台湾地区银行业民营化进程的教训

20世纪80年代前，我国台湾地区实行严格的金融管制，对商业银行的设立采取特许制。岛内获准经营的本地商业银行共有24家，根据成立的时间、地点等，大致可归为三类，即成立于日占时期的省属行库，早期在大陆设立、后在台湾地区复业的银行，及后来新设的若干银行。除3家特准设立的民营银行外，其余21家均属政府主导下的公营银行。

开放民营银行设立对提高台湾地区金融业整体服务水平，健全金融法规等起到了积极作用，但也暴露出一些问题。

(一)开放民营银行设立的速度不宜过快

台湾地区开放民营银行设立时，首批核准了16家民营银行。新设的民营银行资本规模远高于既有的公营银行，短期内对货币市场、人才储备等造成冲击，长期中更导致银行数量过多、竞争过度，银行业利润下降，不良贷款率持续攀升。

受多年管制的影响，台湾地区民间资本进入银行业的意愿强烈，一夜之间“爆炸式”的开放使行业竞争陷入无序。在有限的市场容量下，银行为扩大经营规模、提高市场份额，使出各种手段，其中不乏降低授信标准、单一客户大额集中授信等不符合银行稳健经营理念的策略。加之控股财团干涉银行业务等行为的存在，民营银行在经营过程中积累了大量风险。

台湾地区从决定开放民营银行设立到修改相关规定、核准银行开设、新银行正式运营，前后经历了四年多的时间。但学界普遍认为，相较于台湾地区市场容量，这样的开放速度仍然过快。没有前期试点就一次性全面铺开，是台湾地区开放民营银行设立过程中的一个重要教训。

(二)较高的资本金门槛不仅无法有效限制申报数量，反而导致其与公营银行形成了同质化竞争

为限制民营银行申设家数，台湾地区相关部门为其设定了远高于公营银行的资本金门槛。然而事实证明，资本金规模未能限制民营银行申报数量:1991年第一批申报的民营银行数量达19家，最终核准15家，第二年核准第16家。准入门槛采取“一刀切”模式，未考虑新设银行的业务种类、经营规模等。民营银行诞生伊始就背负着巨额的资本金压力，业务重点自然是传统的大企业贷款，未能解决中小企业融资问题。极高的资本金要求还限制了发起股东的资质，只有资金充裕、政界关系良好的大型财团才有实力成为股东。民营银行经营中政企不分，市场化程度低于预期。

事实上，一些定位于防控民营银行风险的监管限制反而有可能成为风险的促发因素。例如，过分严苛的资本要求、不切实际的监管标准等会进一步提高股东的回报要求。相反，基于激励相容的鼓励扶持政策，如税收优惠、适度放宽监管要求等，更有利于民营股东形成较为稳定的预期并采取理性的竞争策略。

(三)开放民营银行设立应考虑金融服务的地域性、产业性等特征

台湾地区开放民营银行设立时没有考虑地域、产业等因素，银行可自主选择网点分布、客户类型，几乎所有的银行都集中争抢大型企业客户的存贷业务。在总结开放民营银行设立的经验教训时，许多台湾学者提出，应考虑客户的地域、产业等特征，首批开放针对特定地区、特定客户群的民营银行，如服务中小企业的银行和针对零售客户的社区银行等。当然由此引发的风险集中度偏高可能是问题的另一个方面。

(四)开放民营银行设立的同时应建立完善的退出机制，特别是在利率市场化与民营化同步推进的过程中

从开放民营银行设立至今，台湾地区一直没有建立可行的银行破产退出机制。这种“只进不出”的市场存在很高的道德风险，相关主管部门对经营中出现问题的银行持默许态度，无法采取警告、撤换高管、停业整顿等监管手段。经营不善的银行在长期姑息的环境下积累的亏损额越来越大，退出成本越来越高，甚至威胁整个金融体系的稳定。以16家新设民营银行之一的中兴银行为例，在1998年经营不善、面临破产时，该银行净值约60亿新台币，到2000年亏损额已达800亿新台币。最终台湾地区相关部门出台“金融机构合并法”，允许亏损银行以合并的方式退出经营，中兴银行被联邦商业银行合并。

作者单位:华创证券研究所

责任编辑:罗邦敏 夏宇宁