文/周民源 中国银监会政策性银行监管部主任
政策性银行要积极履行国家赋予的职责，在有效管控风险、保本微利的前提下，不断开发新的产品、探索新的融资模式、推出更有效的服务方式，提升针对关键领域和薄弱环节的专业化服务能力。
中央经济工作会议上，习近平总书记全面阐述了我国经济发展新常态的趋势性变化。中国银监会尚福林主席也在2015年全国银行业监督管理工作会议上指出，要主动适应新常态，推进银行业稳健发展。新常态下中国经济的转型发展需要充分地发挥市场配置金融资源的基础性、主导性作用，但同时也要积极发挥政策性银行的作用，实现政策性金融和商业性金融的有效配合。
经济新常态下政策性银行应以服务国家战略为首要任务
政策性金融是指在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，为贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的一种特殊性资金融通行为。政策性银行是政策性金融的重要组成部分，主要是政府运用信贷手段，实现特定经济和社会发展战略目标的一种特殊金融运作形式。中国的政策性银行成立于1994年，二十多年来，政策性银行在我国经济社会发展中发挥了重要作用，而随着形势的发展变化，政策性银行的职能定位和业务范围也适时做了一些调整。与此同时，政策性银行发展过程中存在的问题和矛盾也逐步显现，如政策性业务界限不清晰，缺乏科学的约束机制，与商业银行的竞争加剧、政策性功能有所弱化等，对其发挥政策导向作用产生了不利影响。
从政策性银行的功能看，它是介于财政资金和商业性资金之间的一种资金融通方式。与单纯使用财政资金相比，政策性银行可以增大资金规模，发挥乘数效应，并且通过有偿、优惠的使用方式也在一定程度上提高了资金的使用效率。与商业性资金相比，政策性银行在贷款的利率水平、期限和风险承受能力等方面更具优势，可以更有针对性地帮助政府以较低的成本实现经济发展的战略规划目标，提高社会资金的总体配置效率，发挥单纯依靠商业性金融和单纯依靠财政资金无法发挥的作用，促进经济社会的全面协调可持续发展。
从国际经验看，即使在发达市场经济国家也有设立政策性金融机构，如美国进出口银行、德国复兴信贷银行等。这样做的主要目的，就是要通过政策性金融机构的运作，实现社会资金的合理、有效配置，解决在市场经济运行过程中的社会资金配置“市场失灵”问题。如美国进出口银行依照相关法律运作，其主要职责是通过提供一般商业渠道不能获得的信贷支持，促进美国商品和服务出口，增加国内就业。德国复兴信贷银行（KFW）则通过为中小企业在国内外的投资项目提供优惠的长期贷款，促进德国中小企业发展。
从我国现实看，虽然我国的经济发展取得了长足的进步，但经济发展的基础仍较为薄弱。在社会资金融通过程中，如果仅仅依靠市场机制和商业性金融配置资金，一些国家急需发展的产业、急需支持的区域领域，就会由于资金回报率较低，难以得到商业金融的有效支持，影响经济持续发展的后劲。因此，在中国现阶段，政策性银行最为重要的功能就是在服务国家战略、支持实体经济中发挥引领和导向作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，服务经济结构调整、促进培育新增长点和优化经济发展方式，服务创新驱动发展战略和构建开放型经济发展新格局，服务保障和改善民生。
经济新常态下政策性银行需要全方位提升服务国家战略的能力
一是适应服务区域经济发展需要，进一步增强政策性银行的公司治理能力。随着我国经济规模居于第二大经济体，经济发展与全球经济，与亚洲经济等区域经济发展越来越紧密，作为服务于国家战略的政策性银行，业务领域也由国内逐步走向世界，业务区域在不断扩大，业务结构越来越复杂，这一趋势对政策性银行的公司治理提出了新的挑战。要充分发挥政策性银行在贯彻国家政策，服务和支持国家重点战略过程中的主导性功能，满足经济新常态下对政策性金融服务的客观需求，就必须进一步加大政策性银行改革力度，进一步完善公司治理，进一步增强政策性银行的科学决策能力。当前的首要任务是建立健全政策性银行的董事会、监事会和高管层，强化董事会的宏观战略决策能力，提升管理层的经营管理和执行能力，有效发挥监事会的监督职能，形成独立运作、有效制衡、相互合作、协调运转的公司治理架构。稳步推进管理流程和组织架构调整，构建协调高效、管理顺畅的运行机制。同时尽快建立保障政策性银行独立、规范运作的法律法规制度和审慎监管标准。
二是适应经济结构调整和转型升级需要，进一步增强政策性银行的专业化服务能力。市场经济条件下，经济发展的水平与金融服务发展的水平密切相关。我国目前银行业金融服务的发展还不能完全满足经济社会发展的需要，主要表现在：一是银行业自身在风险控制、业务拓展、经营管理以及盈利、服务等方面与国际先进银行还存在较大差距；二是银行服务对经济发展的支撑作用还没有得到充分、有效地发挥，一些经济发展的关键领域还缺乏足够的银行融资支持。因此，政策性银行要积极履行国家赋予的职责，在有效管控风险、保本微利的前提下，不断开发新的产品、探索新的融资模式、推出更有效的服务方式，提升针对关键领域和薄弱环节的专业化服务能力，支持农村基础设施建设，支持城市设施更新改造，支持新型工业和信息服务业发展，支持生态环境治理，围绕结构调整和产业升级的需求，努力提高金融服务效率，提供有力的金融支持。
三是适应创新驱动发展的趋势，进一步增强政策性银行的创新服务能力。长期以来，创新能力薄弱已经成为制约我国经济社会发展的重要瓶颈。随着我国经济进入新常态，创新已经成为经济增长新的动力源泉，也是通向可持续发展的必由之路。当前，在改变传统经济增长方式寻找新的经济发展方式的情况下，世界各国都在加大创新力度，积极培育战略性新兴产业，抢占经济竞争的制高点。政策性银行作为缓解和消除我国经济社会发展瓶颈制约的重要力量，也要把握经济新常态下新的发展趋势，及时调整服务方向，增强自身创新能力，探索支持新的战略领域。一方面，充分发挥自身集中大额长期融资的优势和导向作用，调动各方的积极性，从“量”上加大对自主创新的支持力度；另一方面，还要积极探索融资模式创新，以更加符合创新需求的服务和产品，从“质”上提高对自主创新的支持深度和广度。
四是适应风险程度提高和复杂的趋势，进一步增强政策性银行的风险管控能力。当前我国银行业不良贷款反弹趋势较为明显，风险隐患不容忽视，政策性银行也面临着信用风险暴露、不良贷款上升压力加大等问题。同时，国际经济形势的新变化也进一步加大了政策性银行管控国别风险的难度。因此，政策性银行要适应新形势发展要求，以国际先进银行为标杆，加快推进体制和机制改革，主动面向市场构建全面风险管理体系，防范和控制各类经营风险。加强风险管理框架顶层设计，建立矩阵式风险管理体系。健全政策性贷款业务评审机制，完善风险管理手段。加强各类风险的识别、计量、监测、控制以及评估和报告。健全内部控制制度，完善风险管理信息系统，加强内外部风险审计，提高风险应对和处置能力。建立政策性银行资本补充和约束机制，根据业务发展需要适时补充增强资本实力等。
经济新常态下政策性银行服务应围绕国家战略重点
中国银监会尚福林主席在2015年银行业监督管理工作会议上指出，银行业要牢牢把握国际经济合作深化和国民经济转型升级的战略机遇，为实体经济提供针对性强、附加值高的金融服务。政策性银行也要积极响应经济新常态下的经济发展要求，为实施国家重点战略、消除发展瓶颈制约和转变经济发展方式，确保实现国家战略和政策目标做出贡献。
一是服务国家区域发展战略。我国地域广阔，各地区经济发展环境、水平不同，大力实施区域发展战略，对促进各地区均衡协调可持续发展，具有十分重要的意义。现阶段，重点是融资推动“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设“三大战略”，为积极推动亚太地区基础设施建设和互联互通，加大金砖国家金融合作，加大对中西部地区基础设施建设等方面提供金融支持。
二是服务经济结构转型战略。经济结构转型中有相当一部分资金需求属于风险相对较高的领域，超出商业性金融业务的风险承受能力，需要国家政策和资金的扶持，发挥政策性银行的引领和导向作用，拉动商业性资金投入。下一步，政策性银行应积极开展绿色信贷和能效信贷，重点支持高新技术产业化、低耗能技术、新能源技术的发展以及自主创新等领域和薄弱环节。对其中已经比较成熟、具有商业可持续性的技术和行业可以商业性金融为主，对新兴领域或还处于初创阶段的技术和行业则应更多地发挥政策性银行的作用。
三是服务“走出去”战略实施。随着近年来经济全球化进程和我国对外经济合作向纵深发展，我国对外贸易发展迅速，经济比较优势得到充分发挥。同时也要看到，我国在国际分工中处于相对低端，在国际资源市场中还是被动的价格接受者，在国际金融体系的话语权与我国整体经济实力明显不相称。国际金融危机对我国经济造成了较大冲击，但也为我国的国际化发展提供了难得的机遇。政策性银行要抓住当前国际经济格局处于深度调整期，全球产业布局、贸易布局、经济力量对比和全球治理结构正面临深刻变化的战略机遇，加快实施“走出去”战略，改善“走出去”金融服务，提高“走出去”质量，为我国经济社会发展提供更好的外部环境。
四是服务和支持“三农”。“三农”问题事关我国经济发展和社会稳定全局。农村、农业和农民获得商业性资金的能力一般更低，带有明显的“市场失灵”特征，更加迫切需要获得政策性资金的支持。而从国际情况看，“三农”问题也属于政策性金融重点扶持的领域。因此，我国的政策性银行要立足自身定位，在服务和支持“三农”领域方面发挥长期、可持续作用。继续支持粮棉油收购；大力支持新农村建设、农田水利工程建设以及粮食仓储设施建设等。
五是服务改善民生领域。当前，我国人民生活总体上实现了从温饱到小康的历史性跨越，但还存在一些比较突出的结构性问题，如城乡、区域、经济社会发展不平衡等。具体到金融领域，就是中西部地区、保障性住房、教育、医疗等社会建设领域长期未能得到充分的融资支持。解决这些问题，需要政策性银行切实承担社会责任，加大服务支持力度。同时，大力推进市场、信用和制度建设，积极探索政策性金融和商业性金融相结合的综合融资服务模式，满足社会民生领域协调可持续发展的融资需求。本文原载于《中国银行业》杂志2015年第2期。
