王兆星，中国人民大学货币研究所顾问委员、中国银行业监督管理委员会副主席
尽快建立清晰的宏观审慎监管目标与架构
——银行监管改革探索之八
本专栏上一篇文章讨论了机构监管与功能监管，对审慎监管的概念也有了进一步阐释。所谓审慎监管就是为了防范金融风险、维护金融安全所实施的必要监管。而且，针对防范单体金融机构风险的微观审慎监管和针对防范系统性风险的宏观审慎监管从来都是不可分割的。只不过在本轮国际金融危机前，宏观审慎监管长期被忽略或忽视，使系统性风险不断积累，最后酿成全面的金融危机。因此强化宏观审慎监管成为金融危机后国际金融监管改革的重要内容。正是在这样的背景下，加强宏观审慎监管也成为国内经济金融监管改革的重要课题，我国“十二五”规划明确提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。
需要说明的是，虽然宏观审慎本身是个较新的概念，但其背后的理念和一些具体实践在我国并不陌生，特别是在中国的传统文化和思维方式中，我们在从微观着手的同时，也从全局的角度审视问题。在监管政策制定与实践中，既关注单个金融机构和业务的风险与安全，同时也关注系统性风险和整个金融体系的安全。尽管如此，针对本轮国际金融危机在系统性风险防范方面所暴露出来的重大缺陷和惨痛教训，我国的宏观审慎监管框架仍需要进一步建设和完善，只有加快改革，才能切实维护金融安全与稳定，不覆前车之鉴。笔者将从回顾我国宏观审慎监管的历史实践入手，认真总结经验教训，认清当前面临的主要挑战，提出下一步改革完善的思路。
我国微观与宏观审慎监管的历史实践
虽然本文的重点是讨论宏观审慎监管，但是，微观与宏观审慎从来就是不可分割的，很多监管工具与手段同时具有微观审慎和宏观审慎的双重作用，因此，我们将审慎监管作为一个整体进行历史回顾，从而能够从全局的角度把握微观与宏观审慎监管的演变及现状。
我国的金融监管实践从诞生伊始就包含了微观审慎与宏观审慎。1995年，我国颁布了《中国人民银行法》，赋予了中国人民银行对金融业实施监督管理的职责，其中第三十条规定，中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。这句话的前半句强调的是对单体金融机构实施的微观审慎监管，而后半句则着眼于系统性的宏观审慎监管。虽然，当时并没有审慎监管的概念，也没有微观审慎和宏观审慎的区分，对金融监管的真正内涵、监管与管制的区别等问题的认识也并非十分清晰，但我们依然可以从中看出，我国的金融监管从诞生伊始就是微观与宏观并重，兼顾单体与系统性风险的防范。
2003年，银监会成立伊始，我国颁布了《银行业监督管理法》。这部法律将银行业的监督管理职责正式授予新成立的中国银监会，明确中国银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动实施监督管理。而且，《银行业监督管理法》的第三条明确指出，“银行业监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力”。这显然属于宏观审慎的范畴。然而，在2008年国际金融危机爆发前，宏观审慎监管的概念一直没有得到全球金融监管者的关注和重视，但没有宏观审慎概念并不意味着我们没有关注系统性风险，在银监会的监管实践中，同时防范单体机构风险和系统性风险一直都是一以贯之的。而且，在笔者看来，任何针对单体金融机构的微观审慎监管都具有一定的宏观审慎意义，毕竟微观主体的稳健是宏观体系稳健的基础。银监会成立以来，金融审慎监管得到进一步强化和完善，特别是在以下四个方面取得了长足进展。
第一，建立并逐渐完善一整套的审慎监管规则。2004年，银监会发布我国第一版《商业银行资本充足率管理办法》，并提出了“准确分类、提足拨备、做实利润、提高资本充足率”的监管路线图，督促银行业金融机构提高资本充足率，大大提升了单体金融机构的抗风险能力。同时，陆续发布了关于拨备、流动性、大额风险集中度、公司治理、内控、压力测试、市场风险和操作风险等一系列的审慎监管规章，对银行业金融机构的公司治理、内部控制和风险管理提出了系列要求，培育金融机构的审慎经营理念，督促其不断提高风险识别、计量、管理和控制水平，夯实防范单体机构风险的第一道防线。
第二，在不断完善现场监管的同时，建立了银行业非现场监管体系。在人民银行负责金融监管时期，我国金融监管在市场准入和现场检查方面得到明显加强，初步建立了一套相对成熟和覆盖广泛的关于市场准入和高管任职资格的法律法规体系，并在监管过程中培养了一支具有较高专业素养的现场检查队伍。但是，当时我国银行业的非现场监管体系基本上是空白的，无法持续动态地获取银行业金融机构风险状况的信息，持续监管能力受到较大制约。为此，银监会在成立当年的11月4日启动非现场监管信息系统建设，称为“1104”工程。经过四年的艰苦努力，于2007年正式上线运行，使监管人员能够在第一时间掌握单体金融机构的风险状况，持续监管能力得到大幅提升。
第三，以监管评级体系为抓手，建立了准入、现场和非现场持续与联动监管机制。我国银行监管很早就已经引入了骆驼评级体系，对银行业金融机构的资本、资产质量、流动性、盈利和管理水平等因素进行综合评价。但长期以来，该监管评级的科学性和权威性一直存有较大缺陷，既不能准确反映金融机构的风险状况和管理、抵御风险能力，也没有成为指导监管资源配置的重要依据。为此，银监会从2008年开始启动了监管评级体系的修订完善工作，经过反复严密论证后，于2014年年中发布了新的《商业银行监管评级内部指引》，使评级结果更为充分、科学地反映非现场和现场监管信息，并用于指导市场准入和监管资源配置，使市场准入、现场和非现场三种监管手段成为防范单体风险的持续过程和统一整体。
第四，初步搭建了银行业金融机构单体风险早期预警体系，努力提高审慎监管的前瞻性和主动性。在常规的监管手段中，无论是现场还是非现场监管反映的都是金融机构已经形成的历史数据信息，往往具有一定的滞后性，特别是在经济金融形势发生剧烈变化时，这种滞后性很有可能成为监管有效性的致命威胁。因此，我们也一直在探索如何进一步提高金融监管的前瞻性和主动性。非现场监管信息系统上线后，笔者提出要在分析历史数据的基础上，结合最新变量，梳理出一些反映风险变化的先行指标，在条件成熟时建立银行风险早期预警体系。经过几年的努力，我们于2009年上线了第一版银行风险早期预警系统，进一步丰富了单体金融机构风险监测和防范的手段与工具。虽然该系统的科学性和实用性仍有待于实践的进一步检验，但这一方向值得我们不懈探索。
