我国各类涉农金融机构众多，但在所有金融机构中，农信系统在规模和作用上均为最大的一家金融主体。我国农信社系统是否有效运行对我国“三农”问题的解决，经济社会的可持续发展，区域经济的均衡发展以及城市化现代化进程等，几乎所有经济社会发展问题均有重大影响。本文的农信社系统包括省联社，农商行，农合行，农信社。
一、我国农信社系统改革的历史进程
(一)第一阶段：农村合作制得到普遍发展
新中国成立后，各地积极开展农村互助运动，老解放区率先恢复信用合作。1951年，第二届全国金融会议和全国农村金融工作会议明确规定，省级分行主抓农村金融工作，发展信用合作事业。同时期中国人民银行下发《农村信用合作社章程准则草案》和《农村信用互助小组公约草案》，提出信用合作组织形式可多样化发展，如信用社、信用部、信用小组、借贷介绍所、合会等。这一时期的农村信用社资本金由农民入股，干部由社员选举，基本保持了合作制的性质。其信贷活动在帮助农民解决生活困难、恢复和发展农业生产、打击高利贷、支持农村合作化方面都发挥了重要作用。
(二)第二阶段：农信社从“民办”走向“官办”
农信社从“民办”走向“官办”，变成了国家专业银行的基层附属机构。这期间农信社曾两次“合作升级”下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农信社成为基层社队的金融工具。在高度集中的计划经济时期，金融机构的功能已基本丧失，合作原则被忽视和淡化。1977年，国务院在《关于整顿和加强银行工作的几项规定》中指出，“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的金融机构”。
(三)第三阶段：恢复“三性”时期
1984年8月，国务院提出抓紧进行农村信用合作社管理体制的改革，把信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复和加强信用合作社“三性”，实行独立经营、独立核算、自负盈亏。这次改革基本上理顺了农信社和农业银行的业务关系，县联社也应运而生，其内部管理能力有所加强。但这次改革仍未改变农信社是农业银行基层附属机构的事实，合作制改革最终流于形式。
(四)第四阶段：“行社分离”时期
1996年8月，国务院印发《关于农村金融体制改革的决定》，明确农信社与农业银行彻底脱离行政隶属关系，对农信社的金融监管职能由人民银行直接承担，由县联社负责农信社的业务管理。同时，按照合作制原则重新规范农信社的业务经营，督促农信社建立健全各项规章制度和管理办法，加强内部控制，使农信社的各项工作逐步走向制度化和规范化的道路。“行社分离”是农信社改革历史上的一次重要举措，为农信社成为真正的合作金融组织创造了条件。
(五)第五阶段：合作制规范时期
东南亚金融危机爆发后，四大商业银行为降低金融风险和提高收益率，逐步退出农村市场，农业合作基金会全部撤并，农信社担当农村金融市场的主力军。1997年和1998年，国务院多次强调，要求坚定不移地把农信社办成合作金融组织，按合作制原则改革农信社管理体制，加强人民银行对农信社的监督管理，防范和化解金融风险。根据“自愿入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务”的合作制原则，持续进行农信社的改革。由于经营机制和内控制度不健全以及监管不到位，农信社出现了资产质量差、历史包袱沉重和潜在风险较大等问题。
(六)第六阶段：全面深化改革时期
2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案的通知》，在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省(市)开展改革试点工作，标志着农信社改革进入了新的阶段。2004年6月，国务院再次下发通知，决定进一步扩展试点范围至，除海南和西藏以外的21个省(区、市)。本轮改革的重点集中在以下三方面：一是明晰产权关系；二是改革管理权，将农信社的管理权由人民银行转交给省级政府；三是花钱买机制，国家出台了财政、税收、金融等一系列扶持政策助力农信社改制。这轮改革取得了重要的阶段性成果，农信社资产质量得到明显改善，金融支农能力显著提升。
2011年，银监会提出通过五年时间将高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成，基本建立起现代农村银行制度。并继续深化农信社产权制度和管理体制改革，鼓励符合条件的农信社改制组建为农商行，现有农村合作银行要全部改制为农商行。在新政策的推动下，各地掀起了农商行改制的浪潮。
二、我国农信系统改革的特点
(一)负责主体不断变化的改革
与我国农信社系统有关的利益主体至少应包括：人数众多的基层农民群体、承担着“三农”问题解决重任的县域政府、机构数量庞大、员工众多的农信系统本身、承担服务和管理职能的省联社、密切关注改革的省政府、负责改革的人民银行、具体推进改革的银保监部门，共有多个利益主体参与到了农信系统改革的过程中去。纵观我国农信社改革的进程，运行方式从信用合作社到农商行，管理主体从人民公社到农业银行、人民银行、银监会等，监管重点从服务“三农”到防范风险。改革的主导在不断变化，一方面反应了我国经济社会的不断变化，但另一方面也说明，虽然多方主体都参与到农信社改革发展中去，但却没有哪一方承担起系统推进我国农信社系统改革有效进行的责任。
(二)整体方略不明的改革
农信社的性质与定位在改革发展过程中，一直处于不断摸索中。定位从合作性逐渐转换为商业性，从服务农村到追求利益最大化，农信社的改革随着经济的发展，始终是在被动地适应角色的转换，各个时期各项经济政策的变动对农信社改革的影响尤为突出。
(三)多方利益博弈的改革
在长期受计划经济模式影响而形成的政府主导型金融体制下，国家通过对农村金融的宏观调控，以期实现对金融资源的重新分配。农信社作为金融企业，追求利润本无可厚非，但因需承担支农重任，既担心赚不到钱，又害怕走错路，只好在企业盈利性与支农政策性的夹缝中尴尬地生存。同时，本应充当最大利益主体的农民，也难以真正获得利益。中央要支农，监管部门要防范风险，农信机构自身要发展……多元的目标冲突和模糊的职能定位使农信社在改革中无所适从。
(四)经济上行期的改革
改革开放以来，我国农信社系统的改革基本是在经济高速发展的环境中进行的，这就使得改革的很多问题被高速增长的红利所掩盖。今天农信社系统存在的很多问题不是今天才出现的，客观地说，是改革开放四十年的历史累积。
(五)经济下行期的改革
2011年，银监会明确提出通过五年时间使高风险机构历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，基本建立现代农村银行制度。在新政策的推动下，各地纷纷通过股份制改革将农信社改制为农商行。2012年后，我国经济发展开始放缓，农信系统中较多机构的股权结构不合理、公司治理机制不健全等问题开始显现。具体表现在股权分散且股东资质不能持续达标，“三会一层”作用有待进一步发挥，监事会监督功能有待完善，不良贷款率较高，存量风险暴露。
(六)“一刀切”的改革
我国农信社系统的改革虽然也强调要因地制宜和分类指导，但总的来说，从上到下，从南到北，不管经济差异和地域差异，全国“一刀切”的特征十分明显，这就使得改革方案的适应性，实效性大打折扣。如2010 年 11 月，中国银监会提出“全面取消农信社资格股，鼓励符合要求的农信社直接改制为农商行，不再组建新的农合行，现有的农合行全部转型为农商行”，这一要求无疑加快了农信社向农商行转型的步伐。然而，由于不同地区经济发展水平、信用环境与市场竞争程度存在较大差异，相应的产权组织形式势必有所不同。因此，如果一味地按照农商行进行改制，不仅会使农信社脱离自身发展规律，也会严重违背中央政府对农信社改革的初衷。
(七)逐渐放权及市场化的改革
我国成功的改革有两个基本特点：一是逐渐放权，二是自发诱导。归根结底，是自下而上的改革战略，农信社根据自己的实际情况，选择合适的运营模式，政府因势利导地根据市场需要，推动农信社进行多种产权结构以及组织形式的变革。让市场这只“看不见的手”高效地配置农村金融资源，建立多层次、立体化的金融服务体系。回过头去看这四十年的改革，这方面我们做的还相当不够。
(八)强调为“三农”服务的改革
历次改革中，无论采用哪种产权模式，都会要求农信社以为“三农”服务为宗旨，但随着农民大量进城，“有农村无农民，有农地无农业”的现象日趋普遍，农信社的业务主体发生了变化。由于农信社的经营业务牌照较少，再加上部分地区的其他商业银行也会从事涉农业务，这就使得农信社在未来的发展中面临严重的困难。
(九)利益主体缺失的改革
在近年的历次改革中，人民银行、银保监会根据经济形势对农信社的改革进行调整，来达到防范风险，服务“三农”的目的。但真正的“三农”主体——农民、基层农信社以及地方政府、省联社等利益主体的诉求却没有得到充分的反映。
(十)过于强调形式的改革
近年来，我国农信社系统的风险急剧上升，原因是多方面的，既有宏观也有微观的因素，但改革重形式，“一刀切”也是重要原因之一。如农信社虽然设有董事会、监事会、股东大会和高级管理层，但“三会一层”等制度并没有充分落实。经济欠发达地区理事会成员文化普遍较低，法人理事和外部理事的制度建设不完善，理事会各专业委员会流于形式。监事会独立性不够，混淆于普通检查组织，监督评价机制有待完善。
(十一)计划与市场碰撞的改革
目前，大多数地区都实行的是省联社——基层联社两级管理体制，省联社是省委认命的厅级机关，从省委到联社这部分是完全的行政管理，这个环节是按机关管理的行为模式运行，一切官僚机构的特征都会在这里得到充分体现。在另一个环节即省联社到基层社这个环节，矛盾就出现了。基层社是完全市场化的主体，它要求的是效率，竞争和不断的创新，而管理部门省联社是按行政原则运行的，无论如何也无法适应基层社对其真正的诉求，这一深层矛盾反映在表面，就是部分地区省联社管理愿望太强，服务意识太弱。
三、我国农信社系统改革的未来
(一)中央应把握改革的基本方向和基本原则
在改革方案实施之前，中央政府应该明确未来农信社的发展方向，并以此为基础，把握改革的基本原则，使得农信社可以坚定不移地走可持续发展道路，更好地服务农村经济。
(二)各方利益主体应有充分的话语权
农信社改革关系到我国农业的现代化、城市化和工业化发展，对我国经济社会发展具有重要影响。在农信社改革中，应充分考虑到各方的利益，以便改革方案能够更加合理，更加具有可持续性。
(三)充分体现农民、地方政府、农信社系统的诉求
在农信社改革的过程中，各级政府和省联社从某种意义上肩负着巨大的责任，因为他们才是改革中的利益主体，如果不给他们全方位的自主选择权，就难以调动他们的积极性，也无法真正满足农民、地方政府、基层农信社的诉求。只有坚持农民、地方政府以及基层农信社的主导地位，才能使改革更好地惠及各方。
(四)充分尊重地区的差异性
国家应采取“因地制宜，多元并举”的改革战略，充分尊重地区的差异性。中央政府也应该允许各地区省联社将本地区经济发展、金融发展、农商银行自身经营状况相结合，选择适合的改革道路，并鼓励农信社系统发展多元化的产权制度、管理模式和组织形式，允许农信社系统在改革中进行尝试和试错。
(五)短期生存和长期发展相结合
根据地方监管机构要求，县级农商银行的资金不允许出县，这使得县级农商银行的利润来源大大减少。除此之外，县级农商银行只允许经营涉农业务，缺少其他业务牌照，这使得农商银行的业务范围非常狭窄，一旦地方农村经济的发展面临一定的障碍，就会严重影响农商银行的短期生存。因此，在农信社的改革中，要明确农商银行的长期发展方向，遵循短期与长期发展相结合的原则，不能一味的让农信社改革被动地适应经济发展。
(六)农业主导部门应该介入
农信社作为农村金融供给的重要金融机构，是农村经济发展的重要力量。但由于农信社的改革目标并不明确，致使农信社的发展受到了一定的阻碍，无法更好地为“三农”服务。因此，农业主管部门如农业部对农信社的改革应该加以关注，并为其献言献策，做农信社改革的发言人，使农信社能够更好地发展，在“三农”服务上发挥更大地作用。(作者杨德勇，北京工商大学区域金融工程研究中心主任，教授；文雅，北京工商大学在读博士；代海川，北京工商大学硕士)
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