提高透明度 完善系统重要性银行监管

中国社科院金融所 曾刚

次贷危机之后，金融监管强化已成为国际范围内的共识。在过去几年中，无论是在国际层面还是各国内部，金融监管改革都取得了长足进展，其中，针对系统重要性金融机构(G-SIFI)的监管制度建设是一个重要内容。中国银监会根据国际监管规则的变化，并结合中国银行业的实际情况，于2014年1月8日发布了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》(下简称《指引》)，要求所有表内外资产在1.6万亿元人民币以上的银行从2014年起披露全球系统重要性评估指标。从披露的内容和对象看，《指引》与巴塞尔委员会的要求基本保持一致。

确立审慎监管框架

为缓解危机所暴露出来的“大而不倒”问题，降低大型银行的道德风险，在金融稳定委员会的推动下，包括巴塞尔委员会在内的国际组织和各国监管当局对系统重要性金融机构的政策框架进行了完善，主要围绕两个方面展开。

一是完善系统重要性金融机构的处置框架，以确保在不破坏金融体系稳定性、使纳税人免受损失的前提下，安全、迅速地处置所有金融机构。2011年11月，金融稳定委员会发布了《金融机构有效处置框架的关键属性》，明确将“恢复与处置计划”设定为系统重要性金融机构处置框架中的重要制度安排，该制度便是目前为人们所熟知的“生前遗嘱”。

二是对系统重要性金融机构进行更严格的审慎监管，要求其具备更高的损失吸收能力(即保持更高的资本充足率水平)，还对其风险管理、治理架构、内部控制以及信息披露提出更高要求。审慎监管制度的建设由巴塞尔委员会负责，2011年11月，巴塞尔委员会发布了《全球重要性银行：评估方法及附加的损失吸收要求》(下简称《要求》)，确立了全球系统重要性银行的评估方法和相应的监管要求。在经过近两年的修改、调整后，2013年7月，巴塞尔委员会再次发布经更新的《要求》，之后，各国银行监管部门开始着手具体实施。

巴塞尔委员会2011年发布的《要求》确立了对全球系统重要性银行的审慎监管框架，主要包括两个方面内容。

第一是全球系统重要性银行的评估方法。这套方法以指标计量基础，所选取的指标，既能反映银行导致负外部性的各种因素，又能反映一家银行对整个金融体系稳定的重要性。根据《要求》的说明，这些评估指标共涉及跨经济体活跃性、规模、关联性、所提供金融基础设施的可替代性和复杂性等5种类型。

在这5种类型中，除规模(只有调整后的表内外资产余额一个指标)以外，其他4个类别都包括了2-3个指标。其中，跨经济体活跃性类别中有跨经济体债权和跨经济体债务等2个指标；关联性类别中有金融系统内资产、金融系统内负债和批发性融资比率等3个指标；可替代性类别中有被托管的资产、透过支付系统清算支付的额度、在债券和股票市场承购包销的额度等3个指标；复杂性下设有场外衍生品的名义本金、三级资产数额和交易及可供出售资产的价值等3个指标；总共12个指标。当然，为避免指标计算可能存在的偏差，《要求》也为监管当局预留了一定的自由量裁权，可以依赖辅助性指标或其他原则，来判断一家银行是否属于全球系统重要性银行。

第二是对全球系统重要性银行的追加监管要求。原则上，为降低道德风险，对系统重要性银行的监管要求要高于普通银行。为保持的合理激励(即引导银行降低其系统重要性程度)，《要求》对系统重要性银行进行了细分，根据评估结果分为5组，系统重要性每提升一个组别，追加0.5%的核心一级资本要求。这意味着，被归入第一组的银行，核心一级资本充足率要求比普通银行高0.5%，而被归入第2组的银行高1%，如此类推，第5组所面临的追加资本要求最高，为3.5%。在2011年颁布的《要求》中，第5组是空白档，没有银行进入该组别。除对系统重要性银行提出更高的监管标准外，《要求》也对满足追加要求的资本工具进行了限定，只允许银行使用普通股一级资本来满足额外损失吸收要求。

引导银行降低风险偏好

在2011年《要求》公布之后，各界围绕相关规定展开了广泛的讨论，由此推动了一系列调整与修改。2013年7月，经更新的《要求》最终定稿，其主要变化有以下几个方面。一是指标调整，将关联性类别中的批发性融资比率指标调整为未清偿证券余额；二是为可替代性类别的指标分值设定上限，这是因为，基于之前数据的计算发现，可替代性指标的得分对系统重要性评估结果的影响比较显著，超过了最初的设想，需要对其施加一定约束；三是调整了系统重要性评估结果的更新频率，从最初设定的三年缩短为每年更新；四是为追加资本要求设定了过渡时间表，要求2017年最终达标；五是增加了对全球系统重要性银行的信息披露要求，即要求所有表内外资产规模在2000亿欧元以上的银行(包括那些没有被归入全球系统重要性银行的机构)，定期披露其系统重要性评估所涉及的12个指标信息。

在经更新的《要求》发布之后，根据巴塞尔委员会的要求，目前大部分成员国已着手制定相关披露规则。到目前为止，美国已经正式发布对本国银行的披露要求，欧盟对相关银行的披露提出了框架性要求，日本也已发布了征求意见稿。中国银监会根据国际监管规则的变化，并结合中国银行业的实际情况，于2014年1月8日发布了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，要求所有表内外资产在1.6万亿人民币以上的银行从2014年起披露全球系统重要性评估指标。从披露的内容和对象看，《指引》与巴塞尔委员会的要求基本保持一致。

从巴塞尔委员会的角度，其主要的约束对象是全球系统重要性银行，而扩大范围的披露要求(即将那些不属于全球系统重要性银行但资产规模在2000亿欧元以上的银行包括在内)也主要着眼于这些银行在未来有成为全球系统重要性银行的可能。在短期内，信息披露的要求并不意味这这些银行需要面对更为严格的监管要求。对于各国的实施而言，情况同样如此。《指引》虽然要求所有表内外资产规模在1.6万亿以上的银行进行信息披露，但目前，除了工商银行和中国银行外(这两家银行已被巴塞尔委员会划入全球系统重要性银行)，其他银行暂时还不会因为此而受到更为严格的监管，对业务经营也不会有直接的冲击。当然，针对国内系统重要性银行的监管规则，是另一个需要监管部门着手推进的工作。

从长期看，对目前那些还不在全球系统重要性银行之列的机构，系统重要性信息的披露要求还是会产生一定的约束。一方面，信息披露可以提高市场透明度，监管部门和外部投资者对系统风险信息更充分了解，可以一定程度上限制银行对风险的过度承担；另一方面，通过系统性重要性信息的计算和披露过程，银行也能更充分地认识自身的风险状况，并有意识地通过业务调整来降低系统重要性程度(如果银行不愿意接受更严格的监管要求的话)。这样一种激励，可以引导银行降低风险偏好，进而促进整个金融体系的稳定。当然，在眼下，这仍然是一种理论上的可能，作为一种全新的制度尝试，其效果究竟如何，还需在未来的实践中检验。